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未来 20 年是我国新型城镇化道路探索与实践的关键期。近些年,农民工增速在放缓,但由于“民工潮”所带来的累积效应仍然在发挥效力——城市农民工数量依然庞大。虽然农民工生存状况得到一定改善,但与城镇居民相比,农民工公共服务需求并未得到相应的满足。农民工公共服务供给现状堪忧,突出表现在以下几个方面。

1、公共服务资源的有限性与拥挤性

公共服务资源作为解决公共问题,维护社会经济秩序的重要手段,是满足农民工生存与发展、推动市民化有序进行的重要依托。然而,公共资源捉襟见肘,成为制约农民工公共服务供给的主要困境。随着建设服务型政府要求的提出,为提升公民整体幸福感,我国用于提供公共服务的财政投入不断增加。2010 年,我国财政社会性支出占财政总支出的比重达33.09%,高出 1978 年将近 17 个百分点。然而,公共服务资源增长的速度远远不及公民对公共服务需求的增加。这不仅体现在城乡之间的差异,尤其表现在城镇中市民与即将成为“新市民”的农民工之间的差异。农民工平均生活指数仅相当于城镇居民平均水平的 53.2%。公共服务资源总量的不足直接制约着居民平均生活水平的提高,影响着进城农民工享受基本国民待遇。分领域来看,公共设施、公共住房、社会保障、卫生教育等涉及公众基本公共服务水平在不断提高。但农民工在各项公共服务享有水平方面,要远低于城镇居民。一项有关农民工生活质量分类指标调查显示,农民工在住房、健康和就医、社会保障及权益保护等方面的指数低于城镇居民,分别仅为 0.494、0.642、0.251 和 0.659。农民工基本公共服务供给严重不足。2007 年城镇居民养老保险、基本医疗保险覆盖率分别为 49.6%、39.9%,而农民工养老保险、医疗保险参保率仅为 14.3%、16.9%。尤其农民工养老保险制度所陷入了极低的投保率与高比例的退保率并存的“怪圈”亟需破解。

有限的公共服务资源使地方政府必然优先于满足本地居民的需求,仅在有余力的情况下,才考虑农民工群体。这在一定程度上拉大了城镇居民与农民工之间的差距,使农民工群体长期处于“公共服务排斥”。虽然多数城镇居民对农民工群体及其为城市做出的贡献已形成了基本的认同,但对于农民工挤占城市空间、加剧城市公共设施负担等问题仍心存芥蒂。因而,从公共责任及公共服务的逻辑起点出发,如何在保障城镇居民享有的基本公共服务水平不降的情况下,为规模庞大的进城农民工群体提供公共服务,正确处理城镇居民与新市民间公共服务资源分配及制度衔接等问题,不仅考验着政府公共服务能力,还直接影响着农民工实现市民化的进程。

2、供给的地域不均衡性

优质的公共服务是驱使农民工进城、选择流入地的重要因素。因城市生活质量高,设施齐全因素吸引进城的农民工占到将近 1/3。而地区间农民工数量分布的不均衡,给政府公共服务形成了不小的压力,同时也使农民工在流入地所享有的公共服务存在较大差异。从近些年分布状况来看,东部地区农民工比例要明显高于中、西部,但比重有所下降;而中、西部地区对农民工吸纳能力有所增强。这必然增加东部地区公共服务压力,造成公共服务资源紧张,中、西部公共服务资源相对剩余的地域性不均衡状况。

由于东、中、西地区间经济实力差异较为明显,使得各地在公共服务供给能力和满足农民工公共服务需求层次上存在差距。如在解决农民工子女教育问题方面,宁波市以直接补助下拨农民工子弟学校、专款专用等方式,减轻家庭教育负担,基本实现农民工子女就学率达 100%,其中公办中小学接纳比例达 70%。但多数地区并不能达到如此水平,如东莞市农民工随迁子女就读公办学校的比例仅占 26.5%。农民工子女就读于简易、拥挤的民办学校,甚至“没学上、上不起”的情况虽大有改观,但依然存在。

地域性差异是农民工公共服务供给面临的重要难点之一。虽然这一因素构成了农民工流动进城的“拉力”,但客观上,可能加剧区域间发展的不平衡,加大农民工市民化的难度,不利于公共服务资源的合理分配。

3、供给的低效率与结构不合理

供给的低效率严重制约着农民工公共服务覆盖面的扩大及水平的提高。城市公共服务仍主要以户籍保障的城镇居民为主,正在创造城市新生活却被视为城市“二等公民”的上亿农民工所享有的公共服务则明显缩水。农民工对城市政府公共服务满意度甚低。对农民工公共服务“计划—执行—检查—处理”各环节及城市政府为农民工办事效率的评价普遍偏低。认为前者很差和较差的占到 47.5%,后者满意度在一般及以下(包括一般、较低和很低)的占 90.8%。供给结构的不合理直接影响着农民工公共服务供给内容及市民化的顺利推进。一些地区在没有掌握农民工规模、农民工基本需求等信息的前提下,盲目地制定政策,使农民工公共服务供给缺乏针对性,出现部分公共服务的缺失、所供非所需等现象。在重生存、轻发展,重政策供给、轻具体操作的价值取向的引导下,片面地强调生存型公共服务,涉及保障型与发展型方面的公共服务在政策的可操作性、可行性等方面均遇到难题。这造成农民工难以获得与市民同等的社会保障水平、公平的教育机会及平等的政治参与权利。如在社会保障方面,完善社会保障政策设计是农民工融入城市的关键,但在农民工公共服务整体制度安排中,政府对农民工社会保障政策供给仍缺乏相应的重视,重社会保险、轻社会福利取向明显,城市生活风险仍主要由农民工承担。

供给的低效率与结构不合理造成了农民工公共服务人为的不公平,影响着农民工市民化的实现。在自身利益受到侵害时,他们往往难以得到公权力的救济,与农民工日益提高的对公平正义共享的期望值的反差逐步扩大,阻碍着农民工市民待遇的同等享有。同时,这使农民工普遍感觉到强烈的被剥夺感,亟需政府建构有效的公共服务政策与制度框架,明确责任,规范农民工与城市公共服务二者的关系。

4、供给保障不到位

财力是影响农民工公共服务供给的重要因素。长期以来,经济建设在政府公共支出结构中仍占主导地位,公共服务方面支出虽逐年增加,但有限的投入并不能与日益增长的公共服务需求相匹配。同时,受现行财政分权体制影响,以农民工为对象的公共服务投入缺乏相应的财政预算,公共财政能力与公共服务职责不对称,成为进一步扩大农民工公共服务覆盖范围的瓶颈。2010 年,我国成为世界第二大经济体。但社会性支出(基础设施建设、公共住房、社会保障、教育、卫生)占财政总支出的比重一直较低,仅为 24%,远低于中等收入国家(42.1%)的平均水平。在一些农民工公共服务提供水平较高的地区,如浙江诸暨店口镇也面临着这样的难题。店口镇本级政府在财政分成中仅掌握大约 10%的财力,需以此来解决 6.2 万户籍人口及 6 万外来人口的所有公共服务问题,财政压力之大可见一斑。由此也看出,我国在民生投入方面,欠账之重。

供给保障不到位还表现在机构和人员的缺乏方面。2013 年,我国启动了新一轮政府机构改革,重新规划政府职能部门,经过撤消、合并、新增,部门数量从 27缩减为 25 个。但从改革后的政府职能部门设置来看,仍存在服务经济建设的职能部门数量和编制偏多,能力偏强,服务民生建设的职能部门数量和编制偏少,能力偏弱的问题。在基层,一些城市普遍设有公共服务大厅(或机构),但所提供的公共服务主要以企业及市民为主,专门为农民工提供服务的场所及人员相对缺乏,制约着农民工公共服务供给能力。

作者:不详 来源:网络
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